保安業(yè)的發(fā)展與社會控制體系的重構

　　 隨著經濟發(fā)展和人們安全需求的增多，在維護社會秩序方面，警察一元主體的社會控制體系顯得有些力不從心，保安服務公司的產生有效地緩解了這個問題。但在現(xiàn)實中，如何劃分保安服務公司與公安機關的業(yè)務范圍、職責權力，以及保安服務公司能否成為與公安機關并駕齊驅的社會控制體系中的又一主體，這都是在我國社會、經濟高速發(fā)展中亟待解決的問題。

　　當前警察控制主體維護社會秩序的現(xiàn)狀

　　改革開放以來，我國經濟迅速發(fā)展，社會轉型加速，社會結構發(fā)生巨大變化。與此相伴的是社會控制能力弱化，社會矛盾增多，利益沖突加劇，傳統(tǒng)的社會控制體系已很難適應當下的社會現(xiàn)實，我國面臨著社會控制體系的重構，但是傳統(tǒng)因素的解體速度與現(xiàn)代化因素的形成速度間有一定的異步性，導致了社會控制體系出現(xiàn)“相對真空”的狀態(tài)，所以社會控制出現(xiàn)了許多空缺、漏洞，導致社會秩序一定程度的紊亂。

　　在依法治國的社會中，我國在社會控制上依然強調依靠政府的管理力量，行政色彩濃厚，社會力量參與管理的積極性沒有被充分調動，從而導致管理的效益難以提高。在我國，公安機關是實施社會控制的基本力量，是社會控制的主要職能部門，在社會控制體系中占有重要的地位。

　　警察在社會控制中發(fā)揮的作用毋庸置疑，但隨著各國經濟社會的發(fā)展，各類犯罪數(shù)量激增，犯罪手段日趨高科技化，加之人們對安全服務的需求越來越多，單單依靠警察這一公共的行政力量來預防、打擊違法犯罪活動，再加上提供安全服務，就愈加顯得力不從心，僅僅依靠警察這一元主體來進行社會控制已不適應社會的現(xiàn)實狀況。傳統(tǒng)警察一元主體控制體系所帶來的不能滿足社會日益增多的安全需求和警力不足的問題困擾著世界上的各個國家，各國也都在進行警務改革。近些年，國外“警務社會化”引領的警務改革浪潮也漂洋過海來到了中國?！跋蛩刭|要警力”、“向科技要警力”、“警力有限，民力無窮”等理念頻頻提出并付諸實踐，這雖然在一定程度上緩解了緊張的警察力量，提高了警察的工作效率，但隨著我國社會轉型的加速和深化，警力不足依然是掣肘公安機關的重要問題。

　　保安服務公司產生的理論支撐與現(xiàn)實必然性

　　任何事物都有其產生與發(fā)展的必然性，保安服務公司也不例外。近代的西方社會，經濟迅速發(fā)展，原有的政府管理模式不再適應社會現(xiàn)實，人們不斷尋求有關政府改革的模式，這一時期出現(xiàn)了很多有關政府改革的理論，公共治理理論就是其中之一。所謂公共治理理論，簡而言之就是政府要放權，政府部門不要大包大攬，要有自知之明，做自己應該做的事情，把可以交給社會、交給市場做的事情讓渡出去，也就是我們常說的“做掌舵者而不是劃槳人”。公共治理是一種區(qū)別于傳統(tǒng)政府管理模式的新型社會管理模式，在這種模式中，政府部門與非政府組織，公共機構與私人機構相互合作，分享管理權力，通過多種管理手段，共擔責任與義務，從而達到實現(xiàn)公共利益的目的。這種管理模式有以下三個特征：第一，治理目標上求公共利益;第二，治理主體多元化;第三，治理手段與方式的多樣化。這一理論同樣可以解釋公安機關和保安服務公司的關系。公安機關把部分安全服務業(yè)務交給保安服務公司來做，為社會提供個別群體要求的安全服務，這有助于整體社會秩序的安定;其次，保安服務公司與公安機關共同協(xié)作，公安機關運用行政的手段，保安服務公司作為企業(yè)運用市場的手段，二者同時作為社會控制的主體維護社會秩序。

　　隨著經濟社會的發(fā)展，越來越多的公民、企業(yè)等提出了更多的安全需求，而這些需求對于警察這一國家公職人員來說，放棄公共服務而去為某個社會個體服務不太現(xiàn)實，不過，有需求就有市場，在市場經濟高度發(fā)達的今天，各國為了適應時代的發(fā)展，紛紛將部分安全服務業(yè)務進行市場化運作，保安服務公司應運而生。公安機關把一部分安全服務分給保安服務公司，一方面可以節(jié)省本身經費、警力等資源，另一方面又可以滿足社會中個別群體的安全需求。另外這也符合我國政府機構改革的大趨勢，所以自1984年，廣東省深圳市組建了我國第一家保安服務公司——蛇口保安服務公司以來，我國保安服務業(yè)不斷發(fā)展壯大。

　　保安服務公司在社會控制體系中的作用

　　保安服務公司在維護社會秩序、預防違法犯罪、協(xié)助公安機關工作等方面已經顯示出了自己的優(yōu)勢，保安服務公司的產生實際上已經引起了警察體系的重構，打破了傳統(tǒng)的一元警務控制體系，使傳統(tǒng)的一元主體(警察)轉變?yōu)槎黧w(警察、保安)。雖然治保會、治安聯(lián)防隊等群防群治組織也是維護社會治安的主體，但這些組織的活動僅局限在一定范圍內，而保安服務公司的活動是面向全社會的，所以筆者認為保安服務公司才可以稱得上是真正意義上的警務控制體系中的又一主體。用公共治理理論分析警務體系重構就是公安機關這一政府部門把不必要的管理或服務活動交給市場，實現(xiàn)管理主體多元化，以此來減輕自身負擔和提高效益。

　　保安服務公司自創(chuàng)立以來發(fā)展極為迅速，保安業(yè)務由單一的人力防范，發(fā)展為人防、技防、犬防、押運、保安咨詢、勞務輸出等為一體的全方位的保安服務網絡。保安服務公司作為維護社會治安的又一主體，作用不容忽視，主要表現(xiàn)在以下三方面：

　　第一，協(xié)助公安機關維護社會秩序。保安服務公司在為客戶提供安全服務的過程中，通過立崗執(zhí)勤、安全檢查、夜間巡邏、押運、保管貴重危險物品、提供技術防范設施等，協(xié)助公安機關預防和制止各種違法犯罪活動，成為維護社會治安穩(wěn)定的一支重要力量。

　　第二，保安業(yè)已日益成為社會控制體系中不可或缺的部分。保安業(yè)可以承擔警方的社會安全防范工作，緩解公安機關警力不足。同時，又滿足了社會各界不同層次的安全需求，與公安機關一起構成了適應社會主義市場經濟體制下的社會公共安全保障體系。

　　第三，保安業(yè)帶來了良好的社會效益。保安服務公司作為為社會提供專業(yè)化、有償安全防范服務的特殊企業(yè)，在完成自身任務的同時，還可以對各單位、廣大群眾進行安全防范宣傳教育，在實現(xiàn)自身經濟利益的同時，也實現(xiàn)了較好的社會效益。

　　在北京奧運會安保過程中，31個奧運會競賽場館、15個非競賽場館、23個訓練場館、107家簽約飯店、2個媒體村、3個新聞中心等場所中，都有保安員的身影;興奮劑檢查樣品、奧運會獎牌、奧運會比賽槍支都由中國的保安押運企業(yè)負責押運。奧運一役中，中國保安的表現(xiàn)，可謂“大獲全勝”。

　　現(xiàn)實中保安服務公司的尷尬地位

　　保安服務公司對社會產生的積極作用毋庸置疑，但是我國保安業(yè)起步較晚，在現(xiàn)實中不可避免會產生一些問題，像非正規(guī)保安等。同時將保安服務公司與公安機關的關系界定為“領導與管理”，帶有強烈的行政色彩，這在無形中否定了保安業(yè)的主體地位，造成政企不分、濫用職權、關系不暢等現(xiàn)象。為了更好地發(fā)揮保安服務公司的社會控制主體作用，筆者認為需要對其與公安機關的關系，對其業(yè)務范圍、權力權限加以明確。

　　目前，根據(jù)2009年9月國務院通過的《保安服務管理條例》(以下稱《條例》)的規(guī)定，保安服務公司是獨立的經濟實體，只接受公安機關的監(jiān)督管理，二者之間并沒有上下級關系。這也是公安部倡導的公安機關由“辦”保安到“管”保安的轉變。但現(xiàn)實中，一些公安機關往往把保安服務公司當作自己的下屬機關或者是自辦企業(yè)，甚至拿保安服務公司的資金充當自己的經費。保安業(yè)的管理體制理不順將大大阻礙其維護社會秩序的作用。保安服務公司是提供保安服務的企業(yè)，是獨立的法人，其應該受市場機制的調節(jié)。公安機關是政府部門，保安服務公司是企業(yè)，政企要分家。保安服務公司提供的服務可以說是公共產品，任何公民和團體都可正當?shù)毓陀帽０矄T，既然這種服務是公共產品，那么政府組織就應該放手把這些產品的提供交給保安服務公司來做，政府負責監(jiān)督，由此追求社會公共利益的最大化。像英國的“Group4”公司，在1993年就被內務部指定承包管理監(jiān)獄，為法庭提供保安服務。保安服務公司不是公安機關的下屬機構，也不是其附屬機構，應該確立二者平等的主體地位，建立保安服務公司與公安機關的合作關系。

　　此外，《條例》對保安服務公司的業(yè)務作了明確規(guī)定，第二條中規(guī)定的保安服務范圍包括：一、保安服務公司根據(jù)保安服務合同，派出保安員為客戶單位提供的門衛(wèi)、巡邏、守護、押運、隨身護衛(wèi)、安全檢查以及安全技術防范、安全風險評估等服務;二、機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位招用人員從事的本單位門衛(wèi)、巡邏、守護等安全防范工作;三、物業(yè)服務企業(yè)招用人員在物業(yè)管理區(qū)域內開展的門衛(wèi)、巡邏、秩序維護等服務。從中可以看出，當今保安服務公司所從事的大多是門衛(wèi)、站崗、巡邏、押運、安全檢查等層次較低的人防項目活動。

　　《條例》第二十九條還對保安員的權限作了規(guī)定，保安員的權力與普通公民沒有太大的區(qū)別，當他們在發(fā)現(xiàn)違法犯罪時只有扭送、保護現(xiàn)場等義務，而沒有優(yōu)于普通公民的處置權力，這導致了保安員在從事危險性業(yè)務中的責權不平衡的現(xiàn)象。以上這些管理體制不順，缺少權力等問題都使保安服務公司在現(xiàn)實運作中處于尷尬的境地。

　　國外先進經驗的借鑒

　　怎樣劃分保安服務公司與公安機關的業(yè)務范圍，也就是公安機關應該把哪些原有的警務活動交給保安服務公司來承擔，是構建警務二元主體必須解決的問題。在這方面我國并沒有明確的法律來對其進行劃分，在現(xiàn)實中警察依然承擔著大量的非必要的警務活動。對此，筆者認為我國可以借鑒新加坡保安業(yè)的經驗。新加坡的保安業(yè)分為官辦和民辦兩種形式：工商保安服務公司和私人保安服務公司。工商保安服務公司是新加坡官辦的保安機構，隸屬于國家內務部。新加坡頒布的《工商保安服務公司法令》中明確了其輔助警察的地位，其高級職員由內務部任命，保安員授銜并配備武器，其與警察的區(qū)別僅僅是沒有調查、破案的權力。工商保安服務公司實行有償服務，收入除納稅外不上交，用于自身的發(fā)展。新加坡的私人保安業(yè)也由內政部管理，保安員不得配備警械，只從事一般的保安咨詢及人防、技防服務。

　　新加坡這兩種保安服務公司的業(yè)務范圍很明確。工商保安服務公司的業(yè)務范圍有：承擔政府部門、各國駐新大使館、知名人士住宅的警衛(wèi)任務;承擔政府執(zhí)法人員、銀行及商業(yè)的收銀人員的武裝護衛(wèi);承擔銀行、金銀珠寶店等的守護任務;供應、安裝與維修所設計的安全防范系統(tǒng)，供應網絡的硬件與軟件，開展網絡保安等。私人保安業(yè)的經營范圍有：商業(yè)機密案件;家庭失和案件和個人機密案件。新加坡的私人保安業(yè)有權承辦民事案件的取證，這樣可以使警方能集中精力打擊違法犯罪。

　　鑒于國外保安業(yè)發(fā)展較早，模式較先進，筆者認為我國保安業(yè)的發(fā)展可以借鑒國外的先進經驗，根據(jù)我國的實際情況，在法律層面對保安服務公司的業(yè)務范圍、權力權限以及其與公安機關的關系作一明確的規(guī)定，在法律上確定保安業(yè)在社會控制體系中的主體地位。相比新加坡《工商保安服務公司法令》和韓國《用益警備業(yè)法》，我國的立法相對較晚，這不僅不利于保安業(yè)自身的發(fā)展，更重要的是不利于保安服務公司發(fā)揮維護社會安全與秩序的作用。

　　結論

　　作為保安服務公司，其應該以市場為導向，努力拓展業(yè)務范圍，鞏固和提升自己的主體地位。保安業(yè)是因市場需求而產生的，其業(yè)務范圍的擴展也應以市場為導向，哪里有需求，哪里就應有服務，市場有所需，保安服務公司就要有所為。當然，這里所說的有所為是合法行為。我國所頒布的有關保安業(yè)的法規(guī)中，對保安服務公司的業(yè)務范圍規(guī)定的都很籠統(tǒng)，這在一定程度上也給保安服務公司很大的自由，只要不違法，業(yè)務可以自己開展。像私家偵探業(yè)務在我國內地還不是很多，但在國外已頗具規(guī)模。此外，隨著國際恐怖主義的出現(xiàn)，出國人員在國外被綁架殺害的案件時有發(fā)生，怎樣保護這些出國人員的安全，保安服務公司完全可以開拓國際保安業(yè)務來滿足這種需求。

　　綜上所述，筆者認為保安業(yè)已經在社會控制體系中樹立了自己的主體地位，其發(fā)展已經改變了傳統(tǒng)的警察體系。目前我國保安業(yè)的發(fā)展還不成熟，問題還有很多，怎樣加強鞏固其自身的社會控制主體地位還需很多努力，隨著有關法律的完善，業(yè)務范圍、權限的明確化，保安業(yè)作為社會控制新主體的作用會愈加凸顯。